迫切需要为存量更新量身定做一套全新的、平行于增量规则的规划制度
文 | 赵燕菁
当前中国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。中国的城市更新正是在这一背景下展开的。这一特定城镇化阶段，决定了城市更新的财务路径与增量扩张阶段财务路径不同。
从1987年深圳土地市场“第一拍”开始，近40年的中国城镇化增量扩张阶段，土地金融是最主要的财务路径。卖地收入和土地信用密切相关的地方债，构成了地方政府最主要的财务来源。随着城镇化从新区开发为主的增量扩张阶段向城市更新为主的存量提质阶段转变，需要找到一条新的财务路径，让城市增长从增量轨道转向存量轨道。
重庆磁器口古镇摆起长街宴，吸引众多游客前来品美食、赏民俗表演（2025 年 10 月 5 日摄） 王全超摄 / 本刊
城市更新“钱从哪里来”
我们可以把城市理解为一座工厂。在增量扩张阶段，需要买地、买设备、建厂房，基本上都是资本型支出。对城市而言就是修路、修桥、建地铁、建机场以及进行七通一平等基础建设，这个资本型增长阶段以花钱为主。这个阶段完成后就必须转向生产、营销、运营，要获得收益，以挣钱为主。对城市而言，就是要招商引资，创造税收。第二个阶段就是运营型增长阶段，其主要支出大多是运营性支出。
同样是支出，资本性支出要通过资本性收益来覆盖，比如举债、发行股票等基于未来收益的金融路径；运营性支出则通过运营性收益，如营收、税收等基于当期收益的财政路径。
对城市而言，卖地和举债都属于资本性收益，主要用于资本性支出。城市更新属于运营型增长阶段，其收益只能用来弥补一般性支出。这就像不能用卖房的所得支付房租一样。城市更新的“钱从哪里来”取决于中国的城镇化处于什么阶段。
在资本型增长阶段，以卖地为主的资本性收益是城市资本的主要来源。几乎所有的“三旧改造”（旧城镇、旧厂房、旧村庄），基本的财务路径就是“征拆-增容-卖地-回迁”。
一旦城镇化转型，房地产增量需求减少，这一传统的财务路径就难以为继。在中国，由于没有财产税，这一模式还要承担更多的学校、医疗、公交等公共服务，按照这样的模式开展城市更新，会导致城市负债持续攀升。
这个财务路径是什么
对这一问题的回答，首先取决于所在的城市处于城镇化的哪个阶段。当前中国城市发展正转向存量提质增效为主的阶段，城市更新不能继续依赖卖地作为主要的资金来源，而是应从更新后的收益中获得主要的资金来源。
城市更新的财务路径不能只看政府的钱包。进入存量阶段，大量资产转移到家庭或企业手中，城市更新就不能只看政府的收益，还要看产权所有者收益。只要产权所有者更新后收益大于支出，产权所有者就可以成为更新的主角。
让业主成为城市更新的主角，意味着政府转变角色，首先政府是城市资产的最大“业主”，众多基础设施和公共资产的更新必须由政府执行，这些资产效率的提高对于每一个使用者的收益都会有重大影响。其次，政府通过市场条件的设置，改进所有产权人的收益曲线。政府推动城市更新不仅要亲自下场，更主要的是为城市更新创造良好的政策环境，让业主（包括政府）能从更新中获得更大的收益。
那么城市更新的收益来自哪里？
任何固定资产从建成开始，其价值就会受到内部和外部两条曲线的影响。
一条是向下的折旧曲线。所有固定资产都是有寿命的，随着资产变旧，其价值会一点点流失，直到彻底报废；
一条是向上的地价曲线。随着城市公共服务的改善和升级，固定资产所占用的土地会自动升值。政府建学校，周边的学区房就会升值；政府修地铁，沿线的物业就会升值。
向下的折旧曲线是资产的机会损失，向上的地价曲线是资产的机会收益。城市更新的收益就是来自对收益机会的捕获。只要更新后收益大于投资的成本，业主就有更新自己资产的动力。这也是为什么在城市中心区的“老破小”比城市边缘的新房有更大的改造动力。好的城市更新政策，简单讲，就是要尽量提高业主更新的收益，最大限度降低更新的成本。
怎样提高资产的更新收益
首先提升资产的价格和升值预期。对于一项资产，其建安成本在不同城市之间相差不大，但更新后价值却相差巨大。假设一个老旧住宅更新项目，建安成本0.5万元/平方米。更新后在一线城市市场价格可达10万元/平方米，在三线城市价值1万元/平方米，在四线城市，市场房价低于0.5万元/平方米。哪个城市的融资成本更低？显然是一线城市。同样的道理，花同样的钱，哪个城市的业主更愿意进行更新？一定也是一线城市。
一个城市如果要激励业主自主更新，政府的房地产政策起着至关重要的作用。中国土地一级市场这个房地产的总开关控制在政府手里。政府减少土地供给，让新房供给小于市场需求，不动产有升值预期，就为城市更新创造适宜的经济环境。
此外，政府应把权益市场作为存量时代最重要的城市基础设施来建设。对很多业主而言，改造后的物业不是用来交易而依然是自用，这时很难知道改造后升值多少。如果不动产登记部门能够通过数字化技术自动给出新的评估价，这个公允的价格就可以合法地体现在业主的会计报表里，并被银行接受作为有效抵押品。让城市更新后的升值能够在权益市场显示出来，财富效应才能成为推动更新的动力。
再来看怎样减少城市更新的成本。
城市更新的成本主要由制度成本、交易成本和建安成本三部分组成。
所谓制度成本主要是城市更新和现有城市制度。比如一块原来处于边缘的工业用地，随着城市发展逐渐被新的城市功能所包围，原来没有学校，现在有了，改为居住或商业用途后价值更高；原来没有地铁，现在也有了，如果增加容积率，价值会提高；原来年限只剩下十年，如果延长使用年限，价值也会增加。
现在，需要为存量更新定做一套全新的、平行于增量规则的新的规划制度。各地的城市更新办法大都是在现有的土地用途管制制度上进行微调，力度不够。存量时代需要设计一个类似当年土地招拍挂一样的制度，在符合公共安全的前提下，保证更新后权益保值、升值，且权益相关人一致同意；同时公布规划条件改变的兑价，防止利用更新在不同的规划条件间套利。这样能为城市更新提供新的制度支撑。
小朋友在新疆喀什古城的街巷中踢球（2024 年 2 月 5 日摄） 新华社发（蔡增乐摄）
培育城市更新服务商
交易成本和建安成本则主要来自业主和服务商。
中国大量老旧小区是“共有产权”，即使有地有天的“一户建”，经过几代人析产，最终也会变成事实上的共有产权。这种产权的特点是，任何产权的变更必须所有产权人一致行动。只要产权人超过一定数量，一致行动几乎无法达成。
现在各地探索性的自主更新案例，大多依靠大量基层政府资源协调成功，难以复制。
就算是形成了集体决定，具体由哪一户来负责报批、集资管理、项目设计、过程监理、竣工验收、产权重置？对完全没有建设经验的业主而言，每一步都意味着业主间的复杂协调、博弈和妥协。这也需要相应的制度创新。
比如，为了应对共有产权带来的协调成本，城市更新需要有一个专门的中介——城市更新服务商。有了专业的服务商，居民就可以从多对多式的协调，变为一对多式的协调。标准化的合约、报价和交钥匙式的服务，可以极大地降低业主间的协调成本。随着房地产市场转型，大部分开发商都可以从重资产的房地产开发转向轻资产的城市更新服务。
此外，对于城市更新服务商而言，不仅要走通从报批到代建一整套标准的服务流程，还要开发出一套适应于城市更新的建造技术。和新建房地产不一样，周转对于原业主是一个极大的负担，很多老人会因为周转时间太长而放弃。这时装配式住宅就有可能脱颖而出，这一技术不仅能大幅度缩短周转时间，还可以较好地解决施工场地局促和施工期间扰民问题。
进一步，服务商还可以通过整合从建材、施工到装修整个产业链，像汽车制造商和手机制造商那样，凭借巨大的市场规模将城市更新转变为新家居技术和商品销售的窗口。这将会是一个比传统建筑业大得多的市场。
尽量避免政府补贴
城市更新财务路径上应尽量避免政府补贴。由于很多地方政府已经无法通过卖地（增容）对征拆进行补偿，依赖补贴推动的城市更新在财务上难以持续。
正确的做法是严格区分政府和居民的资产负债表。属于政府资产的——周边道路、管网等——由政府负责出资；属于居民资产的，则由业主出资。政府可以对通过时间短、设计好、难度大的项目进行奖励，但不能让补贴成为政府必然义务。
有的城市，增量扩张没有完全结束，依然可以通过房地产获得可观的收益。这些城市政府为了增加固定资产投资，往往希望继续采用大拆大建的方式，以卖地（增容）收入为城市更新（特别是城中村改造）融资。这样做实际上挥霍了本应用于城市转型的宝贵土地收益。城镇化尾声阶段的土地收益是土地金融的最后一桶金，用好了，城市可以转变积累模式，实现顺利转型；用错了，城市财政负担加重，会错失增长转型的机会。
城市资产的价值是由公共和私人两条曲线合成的。好的城市更新可以在分别实现自己财务平衡的同时，通过正的外部性创造额外的现金流，实现政府和业主价值的同步提升。一个成功的例子就是喀什老城的更新改造。
喀什老城以生土建筑而闻名，老城地处南天山地震带，危房旧房多，2010年，喀什启动老城更新改造。改造采用居民和政府共建的模式，居民和政府共同出资。居民自行拆除原住房，并完成屋顶、楼梯、檐廊、门窗及室内外装修等工作；政府负责新建房屋设计及主体结构、配套市政基础设施和地道处理。由于不需要增加容积率，通过逐栋设计和复建，喀什老城完整地保留了传统的空间肌理和建筑风貌。
改造完成后的喀什老城，被评为5A级景区，吸引了大量外地游客。最终，居民获得配套齐全的新房，喀什发展为一个具有持续产生现金流能力的文旅小城。一个成功的规划，使得项目实现政府、业主共赢。
存量时代城市更新的基本原则
推进业主主导，谁的资产谁负责。政府拥有的资产，由政府负责更新，其财务来源主要靠对更新后的资产收费或税收。要让政府推动业主更新，变为业主自己要更新。
降低一级市场融资依赖。由政府主导，依靠房地产市场平衡的城中村改造、棚户区改造、老工业区改造，本质上都是增量扩张。如果一个城市进入增量扩张的尾声，就应尽快停止依赖土地一级市场上融资。
确保项目资金平衡。政府应减少为那些靠卖地才能偿还贷款的项目提供专项债。依赖房地产实现平衡的专项债，一旦房地产没有需求，会变成新增显性或隐性债务。
制度创新。发挥业主的主观能动性，政府创造一个鼓励城市更新的政策环境。其中，最主要的是稳定房地产市场；其次是制度创新，构建增量土地制度向存量土地制度切换的规划通道，让业主可以更新、愿意更新、主动更新；同时要建设高流动性的权益市场，让更新的价值在市场上显现。 （作者为厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授）■
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